Сенат США — одна из двух палат американского Конгресса и, пожалуй, самая узнаваемая законодательная институция в мире. Именно он утверждает международные договоры, подтверждает кандидатуры министров и судей, а также проводит разбирательства по импичменту. Понимание того, как устроен Сенат, помогает разобраться в работе всей американской политической системы — от принятия федеральных законов до назначения судей Верховного суда.
Зачем понадобилась вторая палата
Сенат появился не случайно. В 1787 году, когда отцы-основатели разрабатывали Конституцию США, делегаты Конституционного конвента долго спорили о том, как должны быть представлены штаты в новом законодательном органе. Крупные штаты предлагали учитывать численность населения, малые настаивали на равном представительстве.
Результатом спора стал так называемый Коннектикутский компромисс. Законодательный орган разделили на две палаты: Палата представителей, где число мест зависит от населения штата, и Сенат, где каждый штат — большой или маленький — получает по два места. Это решение уравновесило интересы густонаселённых и малочисленных штатов и действует до сих пор.
Изначально сенаторов избирали законодательные собрания самих штатов. Такой порядок должен был обеспечить связь верхней палаты с интересами регионов. Однако на практике он нередко приводил к затяжным тупикам и обвинениям в коррупции. В 1913 году Семнадцатая поправка к Конституции ввела прямые выборы сенаторов населением — в том виде, в каком они проходят и сегодня.
Состав и структура
В Сенате 100 членов — по два от каждого из 50 штатов. Такой принцип делает Сенат уникальным среди законодательных органов крупных стран: сенатор от Калифорнии с населением в десятки миллионов человек и сенатор от Вайоминга, где живёт менее миллиона человек, обладают одинаковым весом при голосовании.
Срок полномочий сенатора — шесть лет, что заметно дольше, чем два года у членов Палаты представителей. При этом палата обновляется по частям: примерно каждые два года переизбирается около трети состава. Такая система, называемая «ступенчатыми выборами», обеспечивает преемственность — Сенат никогда не обновляется полностью за один раз.
Чтобы баллотироваться в Сенат, кандидат должен соответствовать трём конституционным требованиям:
- ему должно быть не менее 30 лет;
- он должен быть гражданином США не менее девяти лет;
- на момент выборов он должен проживать в том штате, который намерен представлять.
Исторически Сенат считался более «сдержанной» и элитарной палатой по сравнению с Палатой представителей. Шестилетний срок и меньший состав задумывались как фильтр, защищающий решения от сиюминутных настроений.
Основные полномочия
Сенат делит законодательные функции с Палатой представителей: любой федеральный закон должен быть одобрен обеими палатами в одинаковом тексте. Но у верхней палаты есть несколько исключительных прерогатив, которых нет у нижней.
Утверждение назначений президента. Сенат подтверждает кандидатуры министров, послов, руководителей федеральных ведомств и федеральных судей, включая членов Верховного суда. Это одна из самых влиятельных функций палаты: именно через Сенат проходят все ключевые кадровые решения исполнительной и судебной власти.
Ратификация международных договоров. Договоры, заключённые президентом, вступают в силу только после одобрения двумя третями присутствующих сенаторов. Это квалифицированное большинство — одно из самых высоких требований в американской политической системе.
Суд по импичменту. Палата представителей выдвигает обвинение против высших должностных лиц, но рассматривает дело исключительно Сенат. Для осуждения и отстранения от должности требуется поддержка двух третей сенаторов. Председательствует на таких процессах, если обвиняется президент, Верховный судья США.
Выборы вице-президента. Если ни один кандидат на этот пост не получает большинства голосов выборщиков, вице-президента выбирает Сенат.
Чем Сенат отличается от Палаты представителей
Обе палаты образуют Конгресс, но различия между ними существенные — и по составу, и по стилю работы.
Палата представителей большая: в ней 435 членов, а срок их полномочий — всего два года, что делает её более чувствительной к общественному мнению. Сенат компактнее, его члены избираются на шесть лет, и палата работает в более медленном, дискуссионном формате. Не случайно её нередко называют «величайшим совещательным органом мира» — это неофициальное, но прочно закрепившееся обозначение.
Есть и различия в исключительных правах. Только Палата представителей может вносить законопроекты о налогах и сборах, а также выдвигать обвинение по процедуре импичмента. Только Сенат утверждает назначения и ратифицирует договоры. Такая асимметрия задумана как система взаимных сдержек: ни одна палата не может действовать в одиночку по ключевым вопросам.
Руководство палаты
Формально председателем Сената является вице-президент США. Он ведёт заседания, но голосует лишь в одном случае — когда голоса сенаторов разделились поровну. На практике вице-президент редко присутствует на заседаниях, и повседневную работу ведёт временный председатель (President pro tempore) — эту должность по традиции занимает наиболее уважаемый сенатор от партии большинства.
Реальное влияние, однако, сосредоточено в руках лидеров партийных фракций. Лидер большинства определяет повестку дня: какие законопроекты и назначения будут вынесены на голосование и когда. Лидер меньшинства, в свою очередь, координирует позицию оппозиционной фракции и ведёт переговоры с большинством. От отношений между этими двумя фигурами во многом зависит, насколько продуктивно работает палата.
Комитеты: где готовятся решения
Основная работа Сената происходит не в зале заседаний, а в комитетах. Их несколько десятков — от комитета по ассигнованиям и комитета по вооружённым силам до комитета по международным делам и юридического комитета. Каждый комитет специализируется на определённой сфере и тщательно изучает законопроекты и кандидатуры до того, как они попадут на голосование всей палатой.
Распределение мест в комитетах пропорционально соотношению партийных сил в Сенате. Председатели комитетов, как правило, представляют партию большинства. Именно комитетские слушания часто становятся площадкой для публичных расследований, допросов номинантов и обсуждения самых острых вопросов национальной политики.
Флибустьер и правило 60 голосов
Одна из самых обсуждаемых особенностей Сената — так называемый флибустьер. В отличие от Палаты представителей, где время выступлений жёстко ограничено, сенатор традиционно может говорить столько, сколько сочтёт нужным, чтобы затянуть рассмотрение нежелательного законопроекта. Исторически известны случаи, когда сенаторы держали слово более суток подряд.
Противостоять флибустьеру можно, собрав 60 голосов за прекращение дебатов — эта процедура называется «клотура». Поскольку в Сенате 100 мест, для преодоления сопротивления меньшинства обычно требуется поддержка минимум шести сенаторов от оппозиции. Именно поэтому в американской практике говорят о «правиле 60 голосов» для большинства спорных законов: простого большинства в 51 голос часто недостаточно.
Для подтверждения кадровых назначений это ограничение в последние десятилетия было ослаблено — применительно к большинству номинаций и федеральных судей (кроме Верховного суда) достаточно простого большинства. Но для обычного законодательства правило 60 голосов сохраняет силу и делает Сенат палатой, где компромисс практически обязателен.
Как проходят выборы в Сенат
Выборы сенаторов проходят каждые два года в чётные годы, при этом переизбирается лишь часть палаты. Каждое место закреплено за конкретным штатом, и сенаторы от одного штата, как правило, избираются в разные годы — это тоже элемент ступенчатой системы.
Партийный состав Сената может меняться от выборов к выборам, а иногда баланс определяется одной-единственной победой в отдельном штате. Случалось и так, что палата делилась ровно пополам между партиями, и в такой ситуации решающий голос получал вице-президент. Именно поэтому каждая сенаторская кампания привлекает повышенное внимание — от состава Сената напрямую зависит способность президента проводить свою политику.
Роль Сената сегодня
За более чем два столетия существования Сенат превратился из органа, представлявшего интересы законодательных собраний штатов, в мощный национальный институт с широкими полномочиями. Он остаётся ареной, где сталкиваются и согласовываются позиции партий, регионов и ветвей власти.
Для обычного человека работа Сената имеет вполне практическое значение: подтверждение судей влияет на судебную практику на десятилетия вперёд, ратификация договоров определяет внешнюю политику страны, а утверждённые министры руководят ведомствами, от которых зависят повседневные решения федерального правительства. Сенат с его шестилетними сроками, комитетской системой и высокими порогами голосования задумывался как тормоз, не позволяющий власти двигаться слишком быстро. Этот тормоз работает и сегодня — иногда к неудобству большинства, но, по замыслу создателей Конституции, к выгоде стабильности системы в целом.