Đơn vị hành chính cấp xã không chỉ là một dòng trên bản đồ

Có một thực tế quen thuộc: nhiều người chỉ thật sự “gặp” đơn vị hành chính cấp xã khi cần làm giấy khai sinh cho con, xác nhận tình trạng hôn nhân, kê khai tạm trú, xin cấp đổi giấy tờ đất, hoặc khi tổ dân phố thông báo lịch tiêm chủng, lịch vệ sinh môi trường, thông tin liên quan đến trợ cấp xã hội. Lúc ấy, cái tên xã, phường, thị trấn không còn nằm gọn trong sách giáo khoa địa lý, mà hiện ra như một điểm chạm rất gần với đời sống.
Ở Việt Nam, bộ máy hành chính được tổ chức theo nhiều cấp. Sau cấp tỉnh và cấp huyện là cấp xã, nơi gần dân nhất. Trong nhóm đó, xã thường gắn với không gian nông thôn, phường với khu vực đô thị, còn thị trấn mang đặc trưng của một trung tâm nhỏ hơn, thường là trung tâm của một huyện hoặc một khu vực đang chuyển mình từ nông thôn sang đô thị. Dù tên gọi khác nhau, chúng đều là những đơn vị hành chính cấp xã, tức là tầng cuối cùng trong cách phân chia chính quyền địa phương, nhưng lại là tầng có khối lượng công việc rất lớn nếu nhìn từ phía người dân.
Sự gần gũi ấy tạo ra một nghịch lý thú vị. Cấp xã ít được nói đến trong những thảo luận chính sách vĩ mô, nhưng lại xuất hiện dày đặc trong những thủ tục rất đời thường. Một người mới nhập cư, một hộ gia đình cần xác nhận hoàn cảnh, một thanh niên cần giấy tờ cho nghĩa vụ quân sự, một người cao tuổi cần trợ cấp xã hội... đều phải đi qua trụ sở, bảng công khai, cán bộ, hoặc những nền tảng số liên quan đến cấp xã. Đây là nơi chính sách không còn là văn bản chung chung, mà phải được “dịch” sang ngôn ngữ của người dân: khi nào nộp, nộp ở đâu, cần giấy tờ gì, ai chịu trách nhiệm, xử lý trong bao lâu.
Về mặt pháp lý, chính quyền cấp xã có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân bầu ra. Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, do Hội đồng nhân dân bầu, đồng thời là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Nói theo cách dễ hiểu, một bên phản ánh ý chí của nhân dân và quyền giám sát ở địa phương, bên kia tổ chức thực hiện các công việc hằng ngày. Bên cạnh đó, các chức danh như Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Phó Chủ tịch, cùng đội ngũ công chức chuyên môn giữ vai trò quan trọng trong việc quản lý địa bàn.
Tuy nhiên, không nên nhầm lẫn giữa đơn vị hành chính cấp xã và những tổ chức cộng đồng như thôn, tổ dân phố. Những nơi này thường không phải một cấp chính quyền riêng, nhưng lại là tế bào giúp công việc quản lý được vận hành linh hoạt hơn. Trưởng thôn, tổ trưởng tổ dân phố, trưởng ban công tác mặt trận ở cộng đồng dân cư... thường là những người biết rõ “ai ở đâu, đang cần gì, có điều gì bất thường” hơn bất kỳ hệ thống hồ sơ nào.
Nếu chỉ nhìn cấp xã như một dòng địa chỉ, người ta dễ bỏ qua chức năng phức tạp của nó. Trong nhiều lĩnh vực, cấp xã là nơi xác minh đầu tiên. Hồ sơ đất đai cần xác nhận nguồn gốc, quá trình sử dụng. Chính sách giảm nghèo cần xác nhận thu nhập, hoàn cảnh. Hộ tịch cần bảo đảm tính chính xác về thời điểm, quan hệ nhân thân. An ninh trật tự cần nắm bắt những biến động nhỏ trong dân cư. Giáo dục, y tế, vệ sinh môi trường, phòng chống dịch bệnh... đều bắt đầu từ việc một địa bàn có bao nhiêu người, trẻ em đi học ra sao, người cao tuổi ở đâu, nhà nào nằm trong vùng ngập, hộ nào đang khó khăn. Tất cả những câu hỏi ấy không thể trả lời chỉ bằng một chỉ thị từ cấp trên.
Chính vì thế, chuyện sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã, dù thường được bàn bằng những con số về diện tích, quy mô dân số hay số lượng cán bộ, thực chất là chuyện tổ chức lại khoảng cách giữa người dân và công quyền. Ở một số nơi, đơn vị hành chính quá nhỏ, lực lượng mỏng, hạ tầng hạn chế, nhưng việc phục vụ nhiều đầu việc lại tập trung vào vài người. Ở nơi khác, dân số đông, đô thị hóa nhanh, công việc nhiều nhưng cách quản lý vẫn theo mô hình cũ. Khi ấy, việc điều chỉnh ranh giới, sáp nhập, nâng cấp hoặc tổ chức lại có thể giúp tinh gọn, tăng nguồn lực, giảm tầng nấc trung gian. Nhưng nếu chỉ chú ý vào bản đồ mà quên đời sống, sự sắp xếp ấy có thể tạo ra khoảng cách mới: người dân đi xa hơn, quen tên cũ nay phải nhớ tên mới, một số phong tục hay không gian sinh hoạt chung có nguy cơ bị loãng.
Điều này đặc biệt nhạy cảm với các địa bàn có yếu tố dân tộc, tôn giáo, lịch sử, hoặc những khu vực đã hình thành cộng đồng qua nhiều thế hệ. Một xã nhỏ nhưng có nhiều bản, nhiều họ, nhiều nếp sống. Một phường lâu năm có chợ, đình, trường, những quan hệ hàng xóm đã ổn định. Khi thay đổi tên gọi hay ranh giới, người ta không chỉ thay đổi con dấu, mà còn thay đổi cảm giác thuộc về. Chính quyền giỏi không phải lúc nào cũng là chính quyền có tên gọi to nhất, mà là chính quyền biết giữ cho người dân thấy mình được nhìn thấy, được lắng nghe và được phục vụ đúng lúc.
Công nghệ đang khiến bức tranh này thay đổi. Nhiều thủ tục được đưa lên môi trường số, dữ liệu dân cư được kết nối giữa các cấp, người dân có thể nộp hồ sơ trực tuyến, tra cứu tiến độ, phản ánh kiến nghị qua ứng dụng. Điều này có thể giảm áp lực giấy tờ ở trụ sở cấp xã, nhưng cũng đặt ra yêu cầu mới: người dân cần biết dùng, cán bộ cần được tập huấn, hạ tầng cần ổn định, và quan trọng nhất là dữ liệu phải sạch, phải cập nhật, phải bảo mật. Nếu chuyển đổi số chỉ là chuyển một biểu mẫu giấy lên mạng, trong khi quy trình nội bộ vẫn rườm rà, thì cấp xã có thể trở nên “nhanh hơn” trên hệ thống nhưng chưa chắc đã dễ thở hơn với người dân.
Một điểm thường bị hiểu nhầm là cấp xã chỉ “làm giấy tờ”. Thực tế, nơi này còn phải xử lý những việc rất “mềm”: hòa giải mâu thuẫn, nắm bắt tâm tư, tuyên truyền chính sách, tổ chức lấy ý kiến, phối hợp vận động người dân tham gia các chương trình cộng đồng. Trong nhiều trường hợp, sự thành công không nằm ở văn bản ban hành, mà ở việc người dân có tin rằng mình được đối xử công bằng hay không. Một chính sách đúng nhưng thực thi cứng nhắc, hoặc một quy trình hợp lý nhưng thiếu giải thích, đều có thể tạo ra phản ứng ngược.
Vì vậy, khi nói về đơn vị hành chính cấp xã, có lẽ nên bắt đầu từ câu hỏi: khoảng cách giữa người dân và nhà nước có đang được rút ngắn không? Một cấp xã mạnh không phải là cấp xã có nhiều quyết định, mà là cấp xã biết lắng nghe, xử lý đúng thẩm quyền, bảo đảm tính pháp lý và duy trì quan hệ gần gũi với cộng đồng. Một cấp xã yếu không hẳn vì thiếu văn bản, mà vì thiếu nhân lực được đào tạo, thiếu cơ chế phối hợp, thiếu dữ liệu tin cậy, hoặc thiếu sự tin tưởng từ phía người dân.
Cũng có thể nhìn từ góc độ ngược lại: nhiều vấn đề lớn của đô thị và nông thôn chỉ trở nên rõ ràng khi đi xuống cấp xã. Một con đường nhỏ có thể nói về quy hoạch. Một khu phố có thể nói về dân số. Một hộ gia đình cần trợ cấp có thể nói về an sinh. Một tờ khai tạm trú có thể nói về sự chuyển động của lao động. Khi ấy, đơn vị hành chính cấp xã không còn là một khái niệm hành chính khô khan, mà là nơi xã hội được đo đếm, chăm sóc và quản lý một cách gần như trực tiếp nhất.
Nếu có một bài học đơn giản từ cấp xã, có lẽ đó là: cải cách không chỉ là thay đổi tên gọi, sắp xếp bản đồ hay giảm số lượng đầu mối. Cải cách thật sự là làm cho người dân thấy rằng mỗi lần bước vào một thủ tục, họ không phải đi qua một bức tường, mà đang đi qua một bàn phục vụ. Ở tầng sâu nhất của bộ máy, hiệu quả không đo bằng số văn bản đã ban hành, mà bằng câu hỏi rất bình thường: người dân có còn phải chờ không, có còn phải hỏi nhiều nơi không, có còn phải tự loay hoay với giấy tờ không?